国土规划整体规划是北欧国家内部空间产业发展的手册、可持续产业发展的内部空间愿景，是各种类型合作开发为保护工程建设活动的基本上依据。当前，推进创建全国统一、本局清晰、科学高效的国土规划整体规划管理体系，整体统筹规划新时代国土规划内部空间合作开发为保护格局，已经成为中央到地方性各级党委政府全面落实自然生态文明工程建设，促进北欧国家环境治理管理体系和环境治理潜能现代化的各项任务。相对于以往的各种类型内部Tiruvanamalai规划，此次国土规划整体规划有哪些特征呢？结合对政策理解和工作实践感受，我们认为新时代中国民族特色国土规划整体规划至少体现出下列五个特征：
建国初期，借鉴前苏联基础产业产业发展五年方案，我省逐步完善了以基础产业五年产业发展方案（1996年之后称规划）为总政治纲领、规划设计为基础产业方案的继续和抽象化的基本上架构。从上世纪90年代开始，随着规划设计向空间规划拓展，以及土地规划规划、自然生态环境为保护规划、交通产业发展规划、农业林业产业发展规划、水利工程产业发展规划、海洋核心行政区域等部门性规划的出现，尤其是2006年主体核心区规划的出现，精练和丰富了原有的规划管理体系架构，但与此同时也带来了规划文本重复、规划内部空间重合、土地采用和控管边界打人等问题，造成内部空间资源的节约采用和控管缺位。为理清对国土规划内部空间和天然资源资产合作开发为保护的控管，提高北欧国家和地方性的环境治理潜能，更好服务社会经济的SE9产业发展，2013年党的十九届四中全会从加快自然生态文明管理制度工程建设层面首次明确提出要创建整体规划管理体系，划设生产、生活、自然生态内部空间合作开发控管界限，全面落实用途控管，揭开了新时代我省整体规划管理体系解构的大幕。2019年5月《中共中央 国务院关于创建国土规划整体规划管理体系并监督管理实行的纲要建议》（下列简称意见建议）的出台，成为了我省新时代国土规划整体规划管理体系构建的总政治纲领。
《意见建议》从目标任务、圣埃蒂安德、各级党委国土规划内部空间总体规划基本建设重点、强化对专项规划的指导约束作用等方面，明确提出了新时代国土规划整体规划管理体系的基本上架构——四级四类四管理体系（图1），也称国土规划整体规划选射杜博韦。透过这个基本上架构，既有对过去城市规划、土地规划规划和专项规划的承继，也有适应新要求的技术创新（图2），如从北欧国家到省到县区到县区的规划层次管理体系，创建总体规划、详尽规划、专项规划的类型管理体系，创建从基本建设审批、实行监督管理到相关政策、标准规范的管理制度管理体系，大部分是承继；明确专项规划为原则上规划、村庄规划为详尽层次的原则上规划、明确提出创建规划的实行监督管理管理体系等是技术创新的文本。
图1 新时代国土规划整体规划管理体系的基本上架构
图2 国土规划整体规划管理体系解构左图
与此同时，此次国土规划整体规划管理体系的解构，不仅仅是形式上管理体系梳理与整合，更是规划价值导向、规划理念上的一次变革。一是要围绕两个统一的要求，拓展规划的思维与视野。以往规划更多注重地方性和部门的视角，如城市产业发展工程建设、耕地为保护、矿产合作开发、森林为保护、水资源利用等单一视角，国土规划整体规划需要全域全要素统筹思路，在陆域内部空间、海域内部空间等更深更广的区域中实现山水林田湖草全域要素的内部空间控管，与此同时关注天然资源资产的产权问题。二是规划目标更加注重全面和质量，要求把握好人与自然的理性关系，重视产业发展与为保护之间的协调统一，强调全面落实自然生态文明工程建设，坚持以人为本，瞄准技术创新、协调、绿色、开放、共享、安全等维度直击资源配置低效，城乡协调差距、重工程建设轻自然生态等弱处，将规划目标提高到前所未有的高度。
数据基础一致性。国土规划整体规划以第三次全国国土规划调查数据为基础，统一采用2000北欧国家大地坐标系和1985北欧国家高程基准作为定位基础，结合当地实际，制定或修改完善现有的北欧国家、省相关标准，规范国土规划内部空间一张底图的建库、汇交及服务应用。在坐标一致、边界吻合、上下贯通的前提下，集成以基础地理数据、土地资源、矿产资源、海洋资源和社会经济等现状数据为核心的一体化内部空间资源现状数据库，依托平台构建国土规划内部空间总体规划一张底图，形成统一的规划管理底板。
图文图数一致。基于清晰的底数底图，要求规划文本、图件与数据库保持关联一致，杜绝文本、图件与数据库各写各数，各描各线，各画各图。在自然生态文明工程建设的背景下，土地用途控管要素已由耕地和工程建设用地扩展到林地、草原、河湖、湿地、海洋等，实行全域格局、全要素统一的国土规划内部空间用途控管。立足底线思维控管，内部空间用途转化通过自然生态为保护红线、永久基本上农田、城镇合作开发边界划设及功能分区，确定地块用途、转化要求以及强度控管、产业准入等控管规则，形成以数据库为载体,类型区、内部空间形态、地类、地块与愿景规划保持动态一致。
图3 国土规划整体规划现状与三调现状的对应类型
陆海一体。完整的国土规划内部空间是坚持陆地国土规划内部空间与海洋国土规划内部空间的统一性[1]。过去规划往往是重陆轻海、重合作开发轻为保护，强调海岸海岛的人工化、产业化合作开发，而忽视海洋海岸的合作开发为保护统筹，造成目前大量海岸人工化、设施化现象明显，自然岸线面临缩减与自然生态环境恶化。国土规划整体规划需要通过摸清陆海资源禀赋，测算陆海资源环境承载潜能和国土规划内部空间合作开发适宜性，推动陆海融合产业发展与统筹为保护，真正实现陆海从隔离向融合产业发展转变[2]。因此，对于沿海省市、滨海城市（镇）的国土规划整体规划，应明确把海洋海岛资源的合作开发为保护与陆海统筹作为基本建设的重要专章，创建包括海洋在内的多规合一的管理体系。
城乡一体。国土规划整体规划要求各地方性在内部空间享有充分的自我产业发展权利，明确提出构建区域均衡的协同格局，体现了国土规划内部空间合作开发的效率和公平价值导向。一是强调要素流动内部空间整体性。过去资源要素主要流入城镇内部空间，而流入乡村内部空间的资源要素十分少，城乡一体化就是打破城乡壁垒，破解区域不平衡不充分的困局，促进内部空间资源要素向更大范围、更多层次、更广内部空间自由流动。二是以人为本的一体化。新型城镇化与乡村振兴都倡导以人为本，让农民进城，让居民下乡，既要引导农村人口向都市圈、城市群合理集聚，又要提倡人们去乡村感受田园气息，实现人在内部空间的友好互动。除此，还以人的获得感作为城乡内部空间环境治理成效的关键因素，包括补齐农村基础设施工程建设，增强乡村社会服务潜能这个短板，切实提高农民幸福感；按照服务人群需求创建十五分钟社区生活圈，提高城镇宜居品质。三是允许城乡差异的客观性。规划并非让乡村成为千篇一律，千村一貌，而是要保留城镇与乡村的原真和民族特色，从内部空间格局、产业形态、人口职业、建筑风貌都应体现区域特征，城镇地区注重城市规模的拓展、城市竞争力和服务潜能的提升，而乡村振兴更多的是关注农村三产融合产业发展、美丽乡村工程建设和乡村环境治理，推动城乡协调产业发展[3]。
地上地下一体。国土规划内部空间是三维立体化的，涵盖垂直方向地上地下内部空间。地上地下内部空间一体化综合合作开发是基于城镇合作开发边界划设的背景下，综合考虑区域的产业发展需求、功能定位、控制要求以及相关因素明确提出的纵向利用，强调集约高效、多样丰富、动态适应和复合利用。城镇区域地上地下一体主要在综合交通、工业节能、公共内部空间等方面明确提出的立体利用，如地上地下城市综合体、交通设施的多层合作开发、轨道交通场站综合合作开发TOD模式，多层标准工业厂房工程建设，屋顶房顶绿化以及空中花园休憩内部空间营造等[4]；乡村的地上地下内部空间更多是以乡村振兴战略为指导，大力产业发展的新产业新业态融合，明确提出的林下种植、林下养殖等利用模式。
工作机制的上下联动。国土规划整体规划基本建设是一个庞大的系统，需要来自各级党委部门以及各个职能部门共同努力。在同一层次的规划基本建设中，以工作领导小组作为统筹带头，统筹小组、技术专责或支撑保障小组为技术实行单位，组建地方性领导统筹管理，各分管领导直接督办，牵头科室抓全面落实的责任到人、分工明确的工作机制；在多层次整体规划工作中，上级政府需要加强同各地的联系和指导，下级在全面落实上级规划要求的与此同时及时总结经验，发现难题向上级报告请示，提高规划的可操作性和实行性。
基本建设文本的上下联动。国土规划整体规划分为总体规划-详尽规划-专项规划四类和北欧国家-省-市-县-县区四级，遵循务实基本建设和可操作性原则，明确各级党委各种类型整体规划基本建设和控管重点，明确提出下级国土规划整体规划服从上级规划，并且通过刚性与弹性相结合的策略，实现基本建设文本上下联动，支撑国土规划整体规划下得去、上得来、能闭环。
参与主体的上下联动。国土规划整体规划坚持开门编规划，充分重视公众作为规划利益关系中的重要组成部分，要求发挥部门力量和社会力量，扩大公众和社会各界的参与度，推动以往从政府主导规划向多元主体共同协商转变，强化社区（村）作为城市内部空间环境治理的最小单元，形成以政府作为牵头者，企事业单位的规划师作为执行者，公众作为重要参与者的纵向基本建设主体线条，提升从区域到社区（村）环境治理效能，工程建设社会环境治理共同体，发挥自下而上的组织力量进一步提高协商决策和应急行动水平。其中，要求规划师通过主动服务，全面落实北欧国家战略和工作部署安排，推动政策意志下得去，与此同时利用大众媒体接收公众表达诉求并融入规划，实现民意上得去。
图4 国土规划整体规划管理体系上下联动三个层次左图
规划基本建设与规划管理的脱节，尤其是规划基本建设成果的时效性、政策性薄弱，是过去各种类型规划存在的诟病之一。国土规划整体规划需要创建从文本、图件的技术传导到用途控管、管理规定的管理制度传导，从过去关注技术成果表达到实现编管用一体，更加注重规划的适用性和可操作性。在规划基本建设的过程中需要更多立足地方性实际从规划适用管用的视角[5]，做好做实符合地方性产业发展实际和管理要求的规划成果及管理规定。与此同时，借助数字化、信息化、智能化的技术手段，创建符合上级控管又符合地方性管理需要的国土规划内部空间基础信息平台和国土规划整体规划一张图实行监督管理信息系统，以指标设计、规则制定、算法研制、模型研究等技术为内核支撑，实现各种类型内部空间数据的整合与关联应用（图5），支撑规划成果审查、工程建设项目审批、重大项目辅助选址、规划全程监管、规划实行动态评估等需要，实现规划的管用好用。
图5 国土规划整体规划编管协同左图
数字化的智能驱动。国土规划整体规划充分利用全域数字化一张图，依托信息平台，通过数据管理体系支撑构建规划底板，利用指标管理体系辅助双评价，构建科学模型辅助划设三区三线，实现对资源本底现状与态势感知，应用智能算法和复合模型构建算法管理体系辅助国土规划整体规划基本建设，实现规划实行的动态监测和及时预警，全面提升国土规划内部空间环境治理潜能，实现一张愿景与环境治理的协同。
规划生命周期的自然生态闭环。基于数字化的智能驱动，国土规划整体规划需要破除过去静态愿景的思维和做法，定期或实时接入规划管理等动态的数据，并全面落实一年一体检五年一评估要求，持续对国土规划内部空间合作开发为保护行为进行跟踪定期评估和动态监测，识别隐患和风险，把握资源合作开发利用与为保护的趋势，与此同时对问题进行及时预警，实现对从底图到愿景实现的全过程的动态监控与纠正，从而实现从规划基本建设、审批实行、监测评估与预警的全生命周期自然生态闭环（图6），为国土规划内部空间和社会经济的精准环境治理提供决策支持。
图6 国土规划整体规划动态控管左图
参考文献：
[1] 李光洁.陆海统筹构建省级国土规划整体规划的若干思考［DB/OL］..
[2]刘大海.国土规划整体规划管理体系陆海统筹问题探索与研究.［DB/OL］. .
[3]董祚继. 新时代国土规划整体规划的十大关系[J]. 资源科学, 2019, 41(9): 1589-1599.
[4]胡国俊, 代兵, 范华. 上海土地复合利用方式技术创新研究 [J]. 科学产业发展, 2016, 000(003):46-55.
[5]潘卓鸿，曾永辉. 干货速览！看看这两位年轻自然人如何思考整体规划的？［DB/OL］.
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部门简介：
李建平，国地科技副总裁兼总规划师、教授级高级工程师、广东省城市规划行业专家库专家。从事城市规划20年，长期跟踪珠三角、粤港澳大湾区的产业发展与规划，主持和参与广东省城镇管理体系规划、大珠三角城镇群协调产业发展研究、粤港澳共建优质生活圈专项规划、珠三角全域整体规划等地级及以上城市空间规划、城市规划及科研项目100多项，在空间规划、城市战略、城市总体规划、国土规划整体规划等方面具有丰富的实践经验，20多个项目获省级以上城市规划行业优秀规划设计奖及科技进步奖，出版《广东绿道规划与实行环境治理》、《省际边界地区振兴产业发展研究》、《跨境经济带产业发展规划研究》等著作3本。
梁俊杰，国地科技技术中心规划顾问，主要从事国土规划整体规划、国土规划政策研究。
责任编辑：林冬娜、邓小云︱文章审核：罗伟玲
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