[宅基地入股的风险]土地作价出资（入股）的几个问题

以往工程项目上有农地总金额筹资（参股）的难题，近期工程项目上也遇到了，遂做个剖析。核心涉及四个难题。剖析四个难题之前有必要先说下我省的农地进行分类。

1. 农地的进行分类

进行分类很复杂。看了一遍后也不一定截叶的清楚。不信？往下看。

公有制视点，我省农地实行社会主义生产关系，即客体化制和私有财产制。客体化即乌木农地，卫星城市区的农地归属于乌木；贫困地区和卫星城市郊的农地、集体土地、养鸡和自留山归属于农民私有财产。不要问什么是卫星城？什么是贫困地区和卫星城市郊？说了也不算...

农地商业用途视点，农地分成农用地、工程建设用地和未借助地。农用地即直接用于农业生产的农地，主要包括林地、荒地、草地上、水利建设工程用地、养殖业水面等；工程建设用地即建造建筑、违章建筑的农地，主要包括建成区写字楼和公用交通设施用地、电业用地、交通水利工程交通设施用地、旅游用地、军事交通设施用地等；未借助地即以内两种用地以外用地。

你不会以为这就结束了吧，往下瞧着。

以内是从农地管理工作视点去进行分类，实践中建成区规划职能部门对工程建设用地的商业用途和进行分类也有自己的标准管理体系，且与农地管理工作职能部门类型及涵义各不相同。

农地借助现况进行分类，采用三级、三级六个层级的进行分类管理体系，共分 12个三级类、73个三级类。这儿列一下12个三级进行分类，三级类有兴趣的可以搜寻《农地借助现况进行分类》（GB/T21010-2017）。林地、图书室、荒地、草地上、商服药地、电业物流配送用地、写字楼用地、公用管理工作与基本保障用地、特殊用地、港航用地、近岸及水利工程交通设施用地、其他农地。

规划用地视点，用地进行分类主要包括建成区用地进行分类、卫星城工程建设用地进行分类两部分。按农地使用的主要性质，建成区用地共又分成 2 五大类（工程建设用地或非工程建设用地）、9 Cubzac、14 分项。卫星城工程建设用地共分成 8 五大类、35 Cubzac、43 分项。这儿也所列下卫星城工程建设用地的8五大类，分别是居住用地、公用管理工作与基本保障用地、商业第三产业交通设施用地、工业用地、物流物流配送用地、道路与交通交通设施用地、公用交通设施用地、滨江与广场用地。

责任编辑探讨的是（国有）卫星城工程建设用地。且主要探讨的是政府将一定TNUMBERbp的国有农地所有权总金额，由国有资本管理工作机构作为股东。

2. 农地可以总金额筹资（参股）吗？

这个难题含两个方面，一是什么农地可以，二是筹资这种形式可行？结论是可以，但有限制。常规操作，先看政策约定，如下：

- 《关于加强农地资产管理工作促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号）规定，对于自然垄断的行业、提供重要公用产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和国家总金额筹资（参股）方式配置农地，国家以总金额转为国家资本金或股本金的方式，向集团公司或企业注入农地资产。对承担国家计划内重点技术改造工程项目的国有企业，原划拨农地可继续以划拨方式使用，也可以总金额筹资（参股）方式向企业注入农地资产。

- 《农地管理工作法实施条例》（2011年修订）规定，国有农地有偿使用的方式主要包括国有农地所有权总金额筹资或者参股。

- 《关于加强鲜活农产品流通管理体系工程建设的意见》（国办发〔2011〕59号）规定，政府投资工程建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场，可按总金额筹资（参股）方式办理用地手续，但禁止改变商业用途和性质。

- 《关于扩大国有农地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）规定，对可以使用划拨农地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热交通设施等工程项目，除可按划拨方式供应农地外，鼓励以出让、租赁方式供应农地，支持市、县政府以国有工程建设用地所有权总金额筹资或者参股的方式提供农地，与社会资本共同投资工程建设。支持各地以农地所有权总金额筹资或者参股方式供应标准厂房、科技孵化器用地。

- 《关于印发<产业用地政策实施工作指引>的通知》（国土资厅发〔2016〕38号）规定，现阶段仅政府投资工程建设不以营利为目的、具有公益性质的农产品批发市场和公用租赁住房两类工程项目用地可以总金额筹资（参股）方式使用新供工程建设用地。总金额筹资（参股）农地应当以市、县人民政府作为筹资人，制定总金额筹资或者参股方案，经市、县人民政府批准后实施。

- 《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号），对在养老服务领域采取政府和社会资本合作（PPP）方式的工程项目，可以国有工程建设用地所有权总金额筹资或者参股工程建设。

- 《产业用地支出实施工作指引2019年版》规定的，国有企业原使用的生产经营性划拨农地所有权，符合国家有关行业、企业类型和改革需要的，可采用总金额筹资（参股）方式进行有偿使用。

- 《公司法》第二十七条规定，股东可以用货币筹资，也可以用实物、知识产权、农地所有权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产总金额筹资。

- 《卫星城房地产管理工作法》规定，依法取得的农地所有权，可以依照本法和有关法律、行政法规的规定，总金额参股，合资、合作开发经营房地产。

综上，划拨用地、政府投资工程建设不以营利为目的且具有公益性质的农产品批发市场和公用租赁住房两类工程项目用地、标准厂房及科技孵化器用地、采用PPP模式的养老服务领域工程项目用地，以内涉及的是政府拿地总金额筹资，这些用地是明确可以采用总金额筹资（参股）方式进行有偿使用。企业间如房地产开发没有限制，其合法取得的农地，符合公司法及卫星城房地产法相关要求就可总金额筹资（参股）

3. 总金额筹资（参股）如何操作吗？

以总金额筹资（参股）方式供应农地所有权时，一般参照出让程序，由省（市、县）人民政府自然资源主管职能部门会同卫星城工程建设、房产管理工作职能部门共同拟定方案，报经同级人民政府批准后，由省（市、县）人民政府自然资源主管职能部门实施。

自然资源主管职能部门在办理以总金额筹资（参股）方式供应国有工程建设用地所有权时，应当依据《企业国有资本法》提请本级人民政府授权特定机构履行筹资人职责。

4. 农地筹资（参股）归属于转让吗？

按照国务院《城镇国有农地所有权出让和转让暂行条例》第十九条的规定，农地所有权转让，是指农地使用者将农地所有权出售、交换、赠与的行为。

按《卫星城房地产管理工作法》规定，以出让方式取得农地所有权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部农地所有权出让金，并取得农地所有权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，归属于房屋工程建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以内，归属于成片开发农地的，形成工业用地或者其他工程建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。以划拨方式取得农地所有权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。

如果归属于转让，则就必须遵守《卫星城房地产管理工作法》完成开发投资总额的百分之二十五以内的规定。如果不是转让，则没有该限制。

个人倾向认为农地总金额筹资是农地转让的一种特殊形式，本质归属于交换，即农地所有权交换股权。最高院解答及《房地产转让管理工作规定》也支持这种观点。

最高人民法院《关于审理房地产管理工作法施行前房地产开发经营案件若干难题的解答》第18条却规定，享有农地所有权的一方以农地所有权作为投资与他人合作建房，签订的合建合同是农地所有权有偿转让的一种特殊形式，除办理合建审批手续外，还应依法办理农地所有权变更登记手续。《房地产转让管理工作规定》第3条，本规定所称房地产转让，是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。前款所称其他合法方式，主要主要包括下列行为：（1）以房地产总金额参股、与他人成立企业法人，房地产权属发生变更的；（2）一方提供农地所有权，另一方或者多方提供资金，合资、合作开发经营房地产，而使房地产权属发生变更的。

当然，实践中也有相反的观点，农地所有权总金额筹资并非农地所有权转让的特殊形式。

5. 或有风险

以划拨农地所有权筹资存在被认定未全面履行筹资义务的风险。根据《公司法》解释三第八条规定：筹资人以划拨农地所有权筹资公司、其他股东或者公司债权人主张认定筹资人未履行筹资义务的，人民法院应当责令当事人在指定的合理期间内办理农地变更手续；逾期未办理的，人民法院应当认定筹资人未依法全面履行筹资义务。

缴纳税费的风险。工程项目合作期满或提前终止移交时，办理工程项目的工程项目资产权属变更可能会产生相关的税费。

舆论压力。部分工程项目如医院养老工程项目，农地总金额筹资方式下，工程项目资产归属工程项目公司名下，会造成相关职能部门国有资本流失的疑虑；医院关系民生，会对公众造成公立医院私营化的担忧。

6. 地方实践

有兴趣的可以去看看兰州的做法。

具体文件有《兰州市轨道交通周边国有农地所有权总金额筹资参股实施办法》。